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    [導(dǎo)讀]本文中提及的省高院將中止工傷認定通知作為可以起訴的工傷認定行政行為，是明顯與《工傷保險條例》的規(guī)定相沖突的，因此，筆者認為，法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件并不能作為審理依據(jù)，中止通知書也并不具有可訴性。

　[案情簡介] 王某自述其系某公司職工，于2011年1月21日凌晨1點駕駛二輪摩托車從單位下班回家途中，途經(jīng)某高架橋時不慎跌倒致傷。事故發(fā)生后王某向當(dāng)?shù)厣鐣�保險行政部門申請工傷認定。社會保險行政部門收到申請材料后對申請材料進行了審查，根據(jù)新修訂的《工傷保險條例》第十四條第一款第（六）的規(guī)定，職工在上下班途中，受到交通事故傷害可以認定為工傷的，應(yīng)當(dāng)是非本人主要責(zé)任；根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定，交通事故認定書應(yīng)由公安機關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗、鑒定結(jié)論作出。因王某沒有提供此次事故的《交通事故認定書》，社會保險行政部門根據(jù)新修訂的《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定作出了工傷認定中止通知書，并告知王某，要求其補充相關(guān)證據(jù)。王某對此不服，準備申請行政復(fù)議或向人民法院提起向人民法院提起行政訴訟，要求行政復(fù)議機關(guān)或人民法院判決工傷認定中止通知書無效。對于此案行政復(fù)議機關(guān)和人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理，目前在司法理論界和行政復(fù)議機關(guān)及人民法院在具體實務(wù)中存有爭議。

     [本案焦點] 社會保險行政部門作出的工傷認定中止通知書是否屬于具體行政行為，是否具有可訴性。

     [案例分析] 新修訂的《工傷保險條例》第二十條第三款規(guī)定“作出工傷認定決定需要以司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認定決定的時限中止”；《工傷認定辦法》（人社部令第8號）第二十條規(guī)定“社會保險行政部門受理工傷認定申請后，作出工傷認定決定需要以司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認定決定的時限中止，并書面通知申請人”；《江蘇省實施<工傷保險條例>辦法》（省政府令第29號令）第十五條第一款第一項規(guī)定“勞動保障行政部門受理工傷認定申請后，需要以有關(guān)部門對相應(yīng)事故的結(jié)論為依據(jù)，而有關(guān)部門尚未作出結(jié)論的，可以中止工傷認定”。這些規(guī)定都表明，在工傷認定過程中，與工傷認定有直接關(guān)系的部分結(jié)論需要由有關(guān)部門作出的，在有關(guān)部門未作出之前，社會保險行政部門有權(quán)作出《工傷認定中止通知書》，并及時書面通知申請人，待中止情形消失的，再行恢復(fù)工傷認定程序。

     對社會保險行政部門作出的工傷認定中止通知不服，案件當(dāng)事人是否可以申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟，也就我們通常所說的是否具有可訴性，目前現(xiàn)行的法律法規(guī)并無明文規(guī)定。實踐中，當(dāng)事人對社會保險行政部門作出的《工傷認定中止通知書》不服申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，復(fù)議機關(guān)或人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理，有兩種觀點：

    第一種觀點認為不具有可訴性。一是，《行政訴訟法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這里對是否有權(quán)向人民法院起訴，主要是看行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為是否侵犯其合法權(quán)益，如果侵犯了其合法權(quán)益，就有權(quán)向人民法院起訴，反之則無權(quán)。中止工傷認定的行為系社會保險行政部門因工傷認定過程中有部分結(jié)論需要由有關(guān)部門作出的，而在有關(guān)部門尚未作出，如果繼續(xù)等有關(guān)部門作出可能是一個漫長的過程，這樣就會超過法律、法規(guī)規(guī)定的認定時限，而采取中止不計入認定工傷時效的一個暫時性措施，實體上對申請的合法權(quán)益并不構(gòu)成侵犯。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋第一條第二款第（六）項規(guī)定“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。二是，《工傷保險條例》第五十五條明確規(guī)定了可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的五種情形，也就是涉及工傷認定和工傷認定過程中，用人單位、受傷職工（近親屬）或有關(guān)機構(gòu)對“（一）工傷認定申請不予受理的決定不服的；（二）對工傷認定結(jié)論不服的；（三）對經(jīng)辦機構(gòu)確定的單位繳費費率不服的；（四）認為經(jīng)辦機構(gòu)未履行有關(guān)協(xié)議或者規(guī)定的；（五）對經(jīng)辦機構(gòu)核定的工傷保險待遇有異議的”，有權(quán)申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，根據(jù)排除法的原則，其他情形是不能行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的。這里并沒有提及中止工傷認定行為，而省高院《關(guān)于審理勞動保障監(jiān)察、工傷認定行政案件若干問題的意見》明確將中止工傷認定的通知納入法院受理范圍，這種法院內(nèi)部指導(dǎo)性文件的規(guī)定效力如何，是否與上位法沖突，也是值得探討之處。

    第二種觀點認為可以提起行政訴訟。一是，中止通知書雖然不是工傷認定結(jié)論，但并不能肯定對申請人的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生一點實際影響。二是，提起行政訴訟也有具體的規(guī)定，根據(jù)江蘇省高級人民法院《關(guān)于審理勞動保障監(jiān)察、工傷認定行政案件若干問題的意見》（2005年11月17日由審判委員會第51次會議討論通過）第二條第一款第（四）項的規(guī)定“對勞動保障行政部門最初的中止工傷認定通知不服依法起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。

　筆者同意第一種觀點，還需要補充如下理由：

     一、中止通知書是行政事實行為，而非具體行政行為

     中止通知書是否具有可訴性，爭議的焦點即在于其是否屬于行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為。所謂具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人就特定的事項，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政事實行為是指行政機關(guān)基于職權(quán)實施的不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系的行為。中止通知書雖然系社會保險行政部門作出，一般是因需要有關(guān)部門的結(jié)論作為依據(jù)或者不可抗力導(dǎo)致工傷認定難以進行，很明顯，該通知書是行政主體單方作出的外部行政行為，是程序性行為，其目的不是要發(fā)生一定的法律效果，也沒有對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，其法律表現(xiàn)形式為通知書，并沒有載明當(dāng)事人所享有的權(quán)利和承擔(dān)的具體義務(wù)等事宜。這只是由于出現(xiàn)法定原因，在工傷認定過程中采取的一種行政事實行為，雖然行政事實行為也會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成一定的影響，但這只是由于外力作用而非法律法規(guī)規(guī)定的行政行為引發(fā)的后果，因此，行政事實行為除非造成當(dāng)事人損失，可以單獨提起國家賠償，不然不具有可訴性。其次，當(dāng)事人對工傷認定中止通知不服也不屬于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》受理范圍�！缎姓�復(fù)議法》對行政復(fù)議受理的范圍作了明確的規(guī)定，該法第六條規(guī)定有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：（一）對行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強制措施決定不服的；（三）對行政機關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；（四）對行政機關(guān)作出的關(guān)于確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）認為行政機關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；（六）認為行政機關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；（七）認為行政機關(guān)違法集資、征收財物、攤派費用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（八）認為符合法定條件，申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機關(guān)審批、登記有關(guān)事項，行政機關(guān)沒有依法辦理的；（九）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機關(guān)沒有依法履行的；（十）申請行政機關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費，行政機關(guān)沒有依法發(fā)放的；（十一）認為行政機關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的�！缎姓�訴訟法》對行政訴訟受理的范圍作了明確的規(guī)定，該法第十一條規(guī)定，人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強制措施不服的；（三）認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；（四）認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請行政機關(guān)履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。顯然工傷認定中止通知不屬于以上行政復(fù)議機關(guān)和人民法院行政訴訟受理的范圍，自然不具有可訴性。

     二、法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件不能作為審理依據(jù)

     眾所周知，實踐中，在法律范疇以外還存在著大量具有約束力的非立法性文件。目前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，人民團體、社團組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。從法理上講，地方法院自行制定的指導(dǎo)意見屬于行政規(guī)范性文件的范疇，這種行政規(guī)范性文件在法律效力上肯定小于上位法，發(fā)生沖突時，自然以行政法規(guī)為準。然而在現(xiàn)實審判中，部分法官判案依據(jù)的是一些地方法院自行制定的司法解釋性文件，這種文件在外部沒有監(jiān)督機制，內(nèi)部沒有相應(yīng)的清理程序，如果其實體內(nèi)容違法（此處且不論其制定程序的合法性），從法院的內(nèi)部和外部進行糾正都很困難，要撤銷這樣的文件絕非易事。由于法院內(nèi)部沒有相應(yīng)的清理程序，與文件內(nèi)容有關(guān)的國家法律、行政法規(guī)發(fā)生變動時，難以進行及時、有效的清理。本文中提及的省高院將中止工傷認定通知作為可以起訴的工傷認定行政行為，是明顯與《工傷保險條例》的規(guī)定相沖突的，因此，筆者認為，法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件并不能作為審理依據(jù)，中止通知書也并不具有可訴性。

 （作者單位：江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人力資源和社會保障局）