[導(dǎo)讀]本文中提及的省高院將中止工傷認(rèn)定通知作為可以起訴的工傷認(rèn)定行政行為，是明顯與《工傷保險條例》的規(guī)定相沖突的，因此，筆者認(rèn)為，法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件并不能作為審理依據(jù)，中止通知書也并不具有可訴性。
[案情簡介] 王某自述其系某公司職工，于2011年1月21日凌晨1點(diǎn)駕駛二輪摩托車從單位下班回家途中，途經(jīng)某高架橋時不慎跌倒致傷。事故發(fā)生后王某向當(dāng)?shù)厣鐣ｋU行政部門申請工傷認(rèn)定。社會保險行政部門收到申請材料后對申請材料進(jìn)行了審查，根據(jù)新修訂的《工傷保險條例》第十四條第一款第（六）的規(guī)定，職工在上下班途中，受到交通事故傷害可以認(rèn)定為工傷的，應(yīng)當(dāng)是非本人主要責(zé)任；根據(jù)《中華人民共和國道路交通安全法》第七十三條的規(guī)定，交通事故認(rèn)定書應(yīng)由公安機(jī)關(guān)交通管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)交通事故現(xiàn)場勘驗(yàn)、檢查、調(diào)查情況和有關(guān)的檢驗(yàn)、鑒定結(jié)論作出。因王某沒有提供此次事故的《交通事故認(rèn)定書》，社會保險行政部門根據(jù)新修訂的《工傷保險條例》的有關(guān)規(guī)定作出了工傷認(rèn)定中止通知書，并告知王某，要求其補(bǔ)充相關(guān)證據(jù)。王某對此不服，準(zhǔn)備申請行政復(fù)議或向人民法院提起向人民法院提起行政訴訟，要求行政復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院判決工傷認(rèn)定中止通知書無效。對于此案行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理，目前在司法理論界和行政復(fù)議機(jī)關(guān)及人民法院在具體實(shí)務(wù)中存有爭議。
[本案焦點(diǎn)] 社會保險行政部門作出的工傷認(rèn)定中止通知書是否屬于具體行政行為，是否具有可訴性。
[案例分析] 新修訂的《工傷保險條例》第二十條第三款規(guī)定“作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時限中止”；《工傷認(rèn)定辦法》（人社部令第8號）第二十條規(guī)定“社會保險行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，作出工傷認(rèn)定決定需要以司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門的結(jié)論為依據(jù)的，在司法機(jī)關(guān)或者有關(guān)行政主管部門尚未作出結(jié)論期間，作出工傷認(rèn)定決定的時限中止，并書面通知申請人”；《江蘇省實(shí)施<工傷保險條例>辦法》（省政府令第29號令）第十五條第一款第一項(xiàng)規(guī)定“勞動保障行政部門受理工傷認(rèn)定申請后，需要以有關(guān)部門對相應(yīng)事故的結(jié)論為依據(jù)，而有關(guān)部門尚未作出結(jié)論的，可以中止工傷認(rèn)定”。這些規(guī)定都表明，在工傷認(rèn)定過程中，與工傷認(rèn)定有直接關(guān)系的部分結(jié)論需要由有關(guān)部門作出的，在有關(guān)部門未作出之前，社會保險行政部門有權(quán)作出《工傷認(rèn)定中止通知書》，并及時書面通知申請人，待中止情形消失的，再行恢復(fù)工傷認(rèn)定程序。
對社會保險行政部門作出的工傷認(rèn)定中止通知不服，案件當(dāng)事人是否可以申請行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟，也就我們通常所說的是否具有可訴性，目前現(xiàn)行的法律法規(guī)并無明文規(guī)定。實(shí)踐中，當(dāng)事人對社會保險行政部門作出的《工傷認(rèn)定中止通知書》不服申請行政復(fù)議或提起行政訴訟，復(fù)議機(jī)關(guān)或人民法院是否應(yīng)當(dāng)受理，有兩種觀點(diǎn)：
第一種觀點(diǎn)認(rèn)為不具有可訴性。一是，《行政訴訟法》第二條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟”。這里對是否有權(quán)向人民法院起訴，主要是看行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為是否侵犯其合法權(quán)益，如果侵犯了其合法權(quán)益，就有權(quán)向人民法院起訴，反之則無權(quán)。中止工傷認(rèn)定的行為系社會保險行政部門因工傷認(rèn)定過程中有部分結(jié)論需要由有關(guān)部門作出的，而在有關(guān)部門尚未作出，如果繼續(xù)等有關(guān)部門作出可能是一個漫長的過程，這樣就會超過法律、法規(guī)規(guī)定的認(rèn)定時限，而采取中止不計(jì)入認(rèn)定工傷時效的一個暫時性措施，實(shí)體上對申請的合法權(quán)益并不構(gòu)成侵犯。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋第一條第二款第（六）項(xiàng)規(guī)定“對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍”。二是，《工傷保險條例》第五十五條明確規(guī)定了可以依法申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的五種情形，也就是涉及工傷認(rèn)定和工傷認(rèn)定過程中，用人單位、受傷職工（近親屬）或有關(guān)機(jī)構(gòu)對“（一）工傷認(rèn)定申請不予受理的決定不服的；（二）對工傷認(rèn)定結(jié)論不服的；（三）對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)確定的單位繳費(fèi)費(fèi)率不服的；（四）認(rèn)為經(jīng)辦機(jī)構(gòu)未履行有關(guān)協(xié)議或者規(guī)定的；（五）對經(jīng)辦機(jī)構(gòu)核定的工傷保險待遇有異議的”，有權(quán)申請行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟，根據(jù)排除法的原則，其他情形是不能行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟的。這里并沒有提及中止工傷認(rèn)定行為，而省高院《關(guān)于審理勞動保障監(jiān)察、工傷認(rèn)定行政案件若干問題的意見》明確將中止工傷認(rèn)定的通知納入法院受理范圍，這種法院內(nèi)部指導(dǎo)性文件的規(guī)定效力如何，是否與上位法沖突，也是值得探討之處。
第二種觀點(diǎn)認(rèn)為可以提起行政訴訟。一是，中止通知書雖然不是工傷認(rèn)定結(jié)論，但并不能肯定對申請人的權(quán)利和義務(wù)不產(chǎn)生一點(diǎn)實(shí)際影響。二是，提起行政訴訟也有具體的規(guī)定，根據(jù)江蘇省高級人民法院《關(guān)于審理勞動保障監(jiān)察、工傷認(rèn)定行政案件若干問題的意見》（2005年11月17日由審判委員會第51次會議討論通過）第二條第一款第（四）項(xiàng)的規(guī)定“對勞動保障行政部門最初的中止工傷認(rèn)定通知不服依法起訴的，人民法院應(yīng)當(dāng)受理”。
筆者同意第一種觀點(diǎn)，還需要補(bǔ)充如下理由：
一、中止通知書是行政事實(shí)行為，而非具體行政行為
中止通知書是否具有可訴性，爭議的焦點(diǎn)即在于其是否屬于行政訴訟法所規(guī)定的具體行政行為。所謂具體行政行為是指行政主體在國家行政管理活動中行使職權(quán)，針對特定的行政相對人就特定的事項(xiàng)，作出有關(guān)該行政相對人權(quán)利義務(wù)的單方行為。行政事實(shí)行為是指行政機(jī)關(guān)基于職權(quán)實(shí)施的不能產(chǎn)生、變更或者消滅行政法律關(guān)系的行為。中止通知書雖然系社會保險行政部門作出，一般是因需要有關(guān)部門的結(jié)論作為依據(jù)或者不可抗力導(dǎo)致工傷認(rèn)定難以進(jìn)行，很明顯，該通知書是行政主體單方作出的外部行政行為，是程序性行為，其目的不是要發(fā)生一定的法律效果，也沒有對原告的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，其法律表現(xiàn)形式為通知書，并沒有載明當(dāng)事人所享有的權(quán)利和承擔(dān)的具體義務(wù)等事宜。這只是由于出現(xiàn)法定原因，在工傷認(rèn)定過程中采取的一種行政事實(shí)行為，雖然行政事實(shí)行為也會對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)造成一定的影響，但這只是由于外力作用而非法律法規(guī)規(guī)定的行政行為引發(fā)的后果，因此，行政事實(shí)行為除非造成當(dāng)事人損失，可以單獨(dú)提起國家賠償，不然不具有可訴性。其次，當(dāng)事人對工傷認(rèn)定中止通知不服也不屬于《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》受理范圍。《行政復(fù)議法》對行政復(fù)議受理的范圍作了明確的規(guī)定，該法第六條規(guī)定有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：（一）對行政機(jī)關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的；（二）對行政機(jī)關(guān)作出的限制人身自由或者查封、扣押、凍結(jié)財產(chǎn)等行政強(qiáng)制措施決定不服的；（三）對行政機(jī)關(guān)作出的有關(guān)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書變更、中止、撤銷的決定不服的；（四）對行政機(jī)關(guān)作出的關(guān)于確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的決定不服的；（五）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯合法的經(jīng)營自主權(quán)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)變更或者廢止農(nóng)業(yè)承包合同，侵犯其合法權(quán)益的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法集資、征收財物、攤派費(fèi)用或者違法要求履行其他義務(wù)的；（八）認(rèn)為符合法定條件，申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資質(zhì)證、資格證等證書，或者申請行政機(jī)關(guān)審批、登記有關(guān)事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)沒有依法辦理的；（九）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、受教育權(quán)利的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)沒有依法履行的；（十）申請行政機(jī)關(guān)依法發(fā)放撫恤金、社會保險金或者最低生活保障費(fèi)，行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)放的；（十一）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的其他具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的。《行政訴訟法》對行政訴訟受理的范圍作了明確的規(guī)定，該法第十一條規(guī)定，人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟：（一）對拘留、罰款、吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收財物等行政處罰不服的；（二）對限制人身自由或者對財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)等行政強(qiáng)制措施不服的；（三）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；（四）認(rèn)為符合法定條件申請行政機(jī)關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機(jī)關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；（五）申請行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機(jī)關(guān)拒絕履行或者不予答復(fù)的；（六）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；（七）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)違法要求履行義務(wù)的；（八）認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。除前款規(guī)定外，人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定可以提起訴訟的其他行政案件。顯然工傷認(rèn)定中止通知不屬于以上行政復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院行政訴訟受理的范圍，自然不具有可訴性。
二、法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件不能作為審理依據(jù)
眾所周知，實(shí)踐中，在法律范疇以外還存在著大量具有約束力的非立法性文件。目前這類非立法性文件的制定主體非常之多，例如各級黨組織、各級人民政府及其所屬工作部門，人民團(tuán)體、社團(tuán)組織、企事業(yè)單位、法院、檢察院等。從法理上講，地方法院自行制定的指導(dǎo)意見屬于行政規(guī)范性文件的范疇，這種行政規(guī)范性文件在法律效力上肯定小于上位法，發(fā)生沖突時，自然以行政法規(guī)為準(zhǔn)。然而在現(xiàn)實(shí)審判中，部分法官判案依據(jù)的是一些地方法院自行制定的司法解釋性文件，這種文件在外部沒有監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部沒有相應(yīng)的清理程序，如果其實(shí)體內(nèi)容違法（此處且不論其制定程序的合法性），從法院的內(nèi)部和外部進(jìn)行糾正都很困難，要撤銷這樣的文件絕非易事。由于法院內(nèi)部沒有相應(yīng)的清理程序，與文件內(nèi)容有關(guān)的國家法律、行政法規(guī)發(fā)生變動時，難以進(jìn)行及時、有效的清理。本文中提及的省高院將中止工傷認(rèn)定通知作為可以起訴的工傷認(rèn)定行政行為，是明顯與《工傷保險條例》的規(guī)定相沖突的，因此，筆者認(rèn)為，法院系統(tǒng)的內(nèi)部指導(dǎo)性文件并不能作為審理依據(jù)，中止通知書也并不具有可訴性。
（作者單位：江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人力資源和社會保障局）
