近幾年，在當(dāng)?shù)厣鐣?huì)保險(xiǎn)行政部門受理的工傷案件中，受傷者為建筑企業(yè)勞動(dòng)者的，占了全年總案件的近20%。在工傷認(rèn)定程序中，建筑企業(yè)多以與勞動(dòng)者不存在勞動(dòng)關(guān)系為由，否認(rèn)勞動(dòng)者的事故傷害屬于工傷。究其原因，建筑施工領(lǐng)域普遍存在這樣一種用工操作模式：建筑企業(yè)往往將工地的某一項(xiàng)輔助業(yè)務(wù)，如地表硬化、水溝施工、部分裝飾工程施工等，發(fā)包給實(shí)際施工人，即“包工頭”，然后由“包工頭”掛靠建筑企業(yè)，或者不掛靠建筑企業(yè)，直接自行招用農(nóng)民工進(jìn)行施工，以便順利完成某項(xiàng)工程。這些農(nóng)民工與建筑施工單位不簽訂勞動(dòng)合同，工資由“包工頭”按日發(fā)放，或按其他計(jì)量方式，一次性給付。該種模式下，這些被包工頭直接招用的農(nóng)民工，在工作時(shí)間工作場所內(nèi)發(fā)生事故傷害后，到底應(yīng)該認(rèn)定工傷還是不認(rèn)定工傷、如何落實(shí)工傷保險(xiǎn)責(zé)任等問題帶來了爭議。

在相關(guān)依據(jù)上，《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》(勞社部發(fā)[2005]12號(hào))第四條規(guī)定：建筑施工、礦山企業(yè)等用人單位將工程(業(yè)務(wù))或經(jīng)營權(quán)發(fā)包給不具備用工主體資格的組織或自然人，對該組織或自然人招用的勞動(dòng)者，由具備用工主體資格的發(fā)包方承擔(dān)用工主體責(zé)任；《人力資源和社會(huì)保障部關(guān)于執(zhí)行<工傷保險(xiǎn)條例>若干問題的意見》(人社部發(fā)[2013]34號(hào))第七條規(guī)定：具備用工主體資格的承包單位違反法律、法規(guī)規(guī)定，將承包業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包、分包給不具備用工主體資格的組織或者自然人，該組織或者自然人招用的勞動(dòng)者從事承包業(yè)務(wù)時(shí)因工傷亡的，由該具備用工主體資格的承包單位承擔(dān)用人單位依法承擔(dān)的工傷保險(xiǎn)責(zé)任。然而，用工主體責(zé)任與構(gòu)成勞動(dòng)關(guān)系是兩個(gè)不同的法律概念，承擔(dān)用工主體責(zé)任并不代表雙方就形成了勞動(dòng)關(guān)系。從《關(guān)于進(jìn)一步做好建筑業(yè)工傷保險(xiǎn)工作的意見》（人社部發(fā)〔2014〕103號(hào)）第九條對建立健全工傷賠償連帶責(zé)任追究機(jī)制的規(guī)定，可以看出建筑企業(yè)的工傷保險(xiǎn)責(zé)任，是基于其違法發(fā)包轉(zhuǎn)包，主觀上有過錯(cuò)，而應(yīng)承擔(dān)的一種替代賠償責(zé)任，并非基于勞動(dòng)關(guān)系形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。

于是，實(shí)務(wù)中便出現(xiàn)了操作不一現(xiàn)象。工傷認(rèn)定是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依據(jù)法律的授權(quán)，對職工發(fā)生事故傷害，是否屬于工傷或者視同工傷作出定性的具體行政行為。工傷認(rèn)定屬于行政權(quán)的范疇。根據(jù)國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》，認(rèn)定工傷之后，才能根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》，享受工傷保險(xiǎn)各項(xiàng)待遇。對于享有工傷保險(xiǎn)的勞動(dòng)者，通過工傷認(rèn)定程序獲得工傷待遇，相較于通過民事訴訟，獲得人身損害賠償，程序簡易，認(rèn)定期限短，賠償金額相對較高。而一旦不予認(rèn)定工傷，同時(shí)，發(fā)包方拒絕按工傷保險(xiǎn)待遇承擔(dān)責(zé)任時(shí)，則勞動(dòng)者只能向人民法院提起民事訴訟，按提供勞務(wù)者受害責(zé)任糾紛，主張人身損害賠償。如此以來，本該屬于勞動(dòng)者的“工傷保險(xiǎn)待遇”，將無法得到及時(shí)、足額滿足。原因在于：

第一，主張勞動(dòng)關(guān)系無依據(jù)。根據(jù)國務(wù)院《工傷保險(xiǎn)條例》第十八條，提出工傷認(rèn)定申請應(yīng)當(dāng)提交與用人單位存在勞動(dòng)關(guān)系（包括事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系）的證明材料。對勞動(dòng)關(guān)系的確認(rèn)，是認(rèn)定工傷的前提。按照勞社部《關(guān)于確立勞動(dòng)關(guān)系有關(guān)事項(xiàng)的通知》第一條：用人單位招用勞動(dòng)者未訂立書面勞動(dòng)合同，但同時(shí)具備下列情形的，勞動(dòng)關(guān)系成立。(一)用人單位和勞動(dòng)者符合法律、法規(guī)規(guī)定的主體資格；(二)用人單位依法制定的各項(xiàng)勞動(dòng)規(guī)章制度適用于勞動(dòng)者，勞動(dòng)者受用人單位的勞動(dòng)管理，從事用人單位安排的有報(bào)酬的勞動(dòng)；(三)勞動(dòng)者提供的勞動(dòng)是用人單位業(yè)務(wù)的組成部分。目前，建筑工地用工模式下的勞動(dòng)者，并不受建筑企業(yè)休假、工作時(shí)間、工作紀(jì)律等勞動(dòng)規(guī)章制度的管理，其報(bào)酬也由“包工頭”發(fā)放，其與建筑企業(yè)并不直接構(gòu)成事實(shí)勞動(dòng)關(guān)系。此外，勞動(dòng)關(guān)系具有穩(wěn)定性，而在建筑工地，“包工頭”招用的勞動(dòng)者，往往具有臨時(shí)性、一次性、短期性的特點(diǎn)，承包人與勞動(dòng)者之間的關(guān)系，不具有勞動(dòng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)和外觀。

第二，一旦用工主體拒絕承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任，勞動(dòng)者無其他救濟(jì)途徑。因承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任的用人主體與勞動(dòng)者之間不存在勞動(dòng)關(guān)系，由此引發(fā)的爭議亦不屬于申請勞動(dòng)仲裁的范圍。若向人民法院提起民事訴訟，主張工傷保險(xiǎn)待遇，人民法院將以“工傷由工傷保險(xiǎn)條例調(diào)整”、屬于存在向人民法院訴訟的前置程序未完成的情形、不屬于人民法院直接受案范疇為由，裁定不予受理。

而另一方面，若嚴(yán)格按照法律精神內(nèi)涵，為該種雇傭模式下的勞動(dòng)者認(rèn)定工傷，將引發(fā)行政訴訟。同時(shí)，在現(xiàn)有的法律框架下，將導(dǎo)致法律規(guī)定及實(shí)務(wù)操作的不協(xié)調(diào)。作出工傷認(rèn)定，是對勞動(dòng)者和用人單位之間勞動(dòng)關(guān)系的肯定，牽涉到《勞動(dòng)法》中，對勞動(dòng)者一系列的權(quán)利義務(wù)規(guī)定。即未簽訂勞動(dòng)合同的，需雙倍工資、加班費(fèi)、終結(jié)勞動(dòng)關(guān)系時(shí)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金、最低工資保護(hù)、要求繳納養(yǎng)老、醫(yī)療社保待遇等相關(guān)要求。事實(shí)上，相關(guān)法律規(guī)定并未要求建筑企業(yè)承擔(dān)工傷賠償之外的責(zé)任。一旦認(rèn)定該種模式下的勞動(dòng)關(guān)系，這將引發(fā)勞動(dòng)仲裁、民事一審、二審關(guān)于勞動(dòng)關(guān)系確認(rèn)以及相關(guān)勞動(dòng)權(quán)利義務(wù)的勞動(dòng)爭議，實(shí)踐與理論產(chǎn)生混亂。

故針對此類情況，筆者認(rèn)為，法律應(yīng)授予社會(huì)保險(xiǎn)行政部門，有依法作出工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定的職權(quán)。參照工傷認(rèn)定程序，在調(diào)查取證、明確雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系后，依法確認(rèn)各工傷保險(xiǎn)責(zé)任承擔(dān)主體，向各利害關(guān)系人出具《工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定書》。勞動(dòng)者通過《工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定書》，可以向仲裁機(jī)構(gòu)提出工傷待遇申請，確定各連帶責(zé)任主體分別應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任比例和金額大小，再向人民法院申請執(zhí)行。若仲裁機(jī)構(gòu)以“不具有勞動(dòng)關(guān)系為由”，裁定不予受理，則勞動(dòng)者可以持《不予受理裁定書》，向人民法院提起民事訴訟。在訴訟中，《工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定書》可以成為勞動(dòng)者主張工傷保險(xiǎn)待遇的法定依據(jù)。如此，既可避免對勞動(dòng)關(guān)系的“強(qiáng)行”認(rèn)定，也能解決當(dāng)前建筑工地農(nóng)民工因工作原因發(fā)生事故傷害的實(shí)際工傷待遇問題

工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定是社會(huì)保險(xiǎn)行政部門基于行政權(quán)，對勞動(dòng)者作的最大限度的保護(hù)。賦予社會(huì)保險(xiǎn)行政部門依法作出工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定的職權(quán)，既能夠填補(bǔ)仲裁和訴訟對此類勞動(dòng)者工傷保險(xiǎn)待遇在實(shí)務(wù)操作中的空白地帶，為勞動(dòng)者維護(hù)自身權(quán)益搭建橋梁，同時(shí)，也能促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政，減少行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)。

隨著城市化進(jìn)程加快，城市對勞動(dòng)力的需求呈上升趨勢。特別是建筑行業(yè)，體力勞動(dòng)量大，工傷風(fēng)險(xiǎn)高，這些行業(yè)的勞動(dòng)者，為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)，社會(huì)保障部門理應(yīng)不斷加強(qiáng)其工傷權(quán)益保障工作。若因勞動(dòng)關(guān)系難以確認(rèn)，而導(dǎo)致同樣的“工傷”，得不到同等的待遇，將挫傷勞動(dòng)者積極性，在本質(zhì)上不利于共享改革發(fā)展新成果。因此，設(shè)立工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定程序，賦予社會(huì)保險(xiǎn)行政部門工傷保險(xiǎn)責(zé)任認(rèn)定職權(quán)，值得推行。

文：肖湘祁/祁東縣人民法院