劉自榮訴新疆維吾爾自治區烏魯木齊市米東區人力資源和社會保障局工傷認定再審案

 

【爭議焦點】

 1.職工為減少工作失誤，擅自改制雷管導致受傷的，是否應認定為工傷？

【案例要旨】

依據《企業職工工傷保險試行辦法》第八條的規定：“職工由于下列情形之一負傷、致殘、死亡的，應當認定為工傷（一）從事本單位日常生產、工作或者本單位負責人臨時指定的工作的，在緊急情況下，雖未經本單位負責人指定但從事直接關系本單位重大利益的工作的……”而犯罪或違法、自殺或自殘、斗毆、酗酒、蓄意違章等情形，造成負傷、致殘、死亡的，不應認定為工傷。公安部《關于對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中指出，雷管中含有多種爆炸物質，在沒有任何防護的條件下擅自改制雷管，嚴重違法國家有關安全規定，但不能定性為非法制造爆炸物品行為。據此，職工為減少工作失誤，擅自改制雷管導致受傷的，其行為與本單位工作需要和利益有直接關系，也不屬于犯罪，應當認定為工傷。

【來源】

《最高人民檢察院公報》 2013年第5號(總第136號)

 

最高人民法院

行政判決書

(2011)行提字第15號

抗訴機關：中華人民共和國最高人民檢察院。

申訴人(一審原告、二審被上訴人、再審申請人):劉自榮。

被申訴人(一審被告、二審上訴人、再審被申請人):新疆維吾爾自治區烏魯木齊市米東區人力資源和社會保障局（原米泉市勞動人事社會保障局）。

法定代表人：王建新，該局局長。

委托代理人：陽東，烏魯木齊市米東區人事勞動爭議仲裁委員會辦公室主任。

委托代理人：張宏斌，烏魯木齊市米東區勞動監察大隊副隊長。

原審第三人:新疆維吾爾自治區原米泉市鐵廠溝鎮第三煤礦。

劉自榮因訴新疆維吾爾自治區米泉市勞動人事社會保障局(以下簡稱米泉市勞動局)工傷認定一案，米泉市人民法院作出(2002)米行初字第9號行政判決，撤銷米泉市勞動局米勞人字(2002) 24號《關于不予認定劉自榮為工傷的決定》(以下簡稱第24號《決定》)。米泉市勞動局不服，提出上訴。昌吉回族自治州中級人民法院作出(2002)昌中行終字第32號行政判決，撤銷米泉市人民法院(2002)米行初字第9號行政判決，維持米泉市勞動局第24號《決定》。劉自榮不服(2002)昌中行終字第32號行政判決，向昌吉回族自治州中級人民法院申請再審，昌吉自治州中級人民法院以(2003)昌中行監字第5號駁回再審通知書駁回了劉自榮的再審申請。劉自榮又向新疆維吾爾自治區高級人民法院申請再審，該院以(2005)新行監字第4號行政裁定書裁定中止原判決的執行，對本案提審。新疆維吾爾自治區高級人民法院對本案再審后作出(2006)新行再字第2號行政判決，維持昌吉回族自治州中級人民法院( 2002)昌中行終字第32號行政判決。劉自榮仍不服，向檢察機關提出申訴，新疆維吾爾自治區人民檢察院立案審查后提請最高人民檢察院抗訴。最高人民檢察院根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條之規定，以高檢行抗〔2011〕2號行政抗訴書向本院提出抗訴。本院裁定提審并依法組成合議庭審理了本案，現已審理終結。

經審理查明：2001年1月7日，米泉市鐵廠溝鎮三礦副礦長劉自榮得知該礦井下三水平三米八煤層第三采倉倉頂被拉空，將會給煤礦生產安全帶來隱患且炮工無法下井生產，工人按規定也將被單位處罰。2001年1月8日晚10時左右，劉自榮與炮工余遠貴一起在工人周天清的宿舍內，將瞬發電雷管改制成延期電雷管時雷管爆炸，將劉自榮的左手拇指、食指、中指炸掉，無名指受傷。事發后，鐵廠溝鎮煤礦立即將劉自榮送往醫院救治，并承擔了劉自榮的全部醫療費用。2001年3月21日，鐵廠溝鎮煤礦與劉自榮達成賠償協議，由鐵廠溝鎮煤礦給劉自榮一次性補助15000元的今后生活費、營養費。2001年4月9日，劉自榮向米泉市勞動局申請工傷認定。2001年4月25日，米泉市勞動局作出不予認定工傷決定。劉自榮申請昌吉回族自治州勞動人事局復議，昌吉回族自治州勞動人事局維持了米泉市勞動局不予認定工傷決定。劉自榮向米泉市人民法院提起行政訴訟。

米泉市人民法院經審理以( 2001 )米行初字第14號行政判決撤銷了米泉市勞動局2001年4月25日作出的不予認定工傷決定。2001年10月20日，米泉市勞動局重新作出米勞人職安字(2001)第1號工傷認定通知書，不予認定工傷。劉自榮又向米泉市人民法院提起行政訴訟，米泉市人民法院以(2002)米行初字第2號行政判決撤銷了米泉市勞動局米勞人職安字(2001)第1號工傷認定通知書。2002年7月3日，米泉市勞動局作出第24號《決定》。不予認定工傷的主要理由有兩點：一是劉自榮改造電雷管的行為未經領導指派，屬個人私自制造行為，且不在工作時間和工作區域內，不符合勞部發(1996) 266號《企業職工工傷保險試行辦法》(以下簡稱《工傷保險試行辦法》)第八條第(四)款及其他條款的規定;二是劉自榮與炮工余遠貴的行為違反了《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》和公安部2001年8月28日《關于對未經許可將火雷管改為電發雷管的行為如何處理問題的批復》，是一種非法制造爆炸物的行為，屬違法行為，依據《工傷保險試行辦法》第九條第(一)項“犯罪或違法的”不予認定工傷。劉自榮不服，再次向米泉市人民法院提起訴訟，請求撤銷第24號《決定》。

另查明：新疆維吾爾自治區米泉市于2005年4月30日與烏魯木齊市東山區合并后更名為烏魯木齊市米東區，原米泉市勞動局現更名為烏魯木齊市米東區人力資源和社會保障局。原審第三人米泉市鐵廠溝鎮第三煤礦業已關停。

一審法院經審理認為：該院(2002)米行初字第2號行政判決以適用法律錯誤，對米泉市勞動局米勞人職安字(2001)第1號不予以認定工傷通知予以撤銷。首先，米泉市勞動局在此通知中沒有認定事實。其次，漏用了相關的法律、法規，而第24號《決定》對劉自榮負傷的事實進行了認定，同時對不予以認定工傷的理由作出了改變。改變了主要事實或主要理由的，不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第五十五條規定的情形，故米泉市勞動局又重新作出相同結論的決定不違反該條的規定。米泉市勞動局對劉自榮重新作出不予認定為工傷的決定，其理由有兩點，一是不在工作的時間和區域內，因不安全因素所受傷；二是劉自榮的行為屬違法行為。公安部《關于對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中明確答復，對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為不應定性為非法制造爆炸物品。因此，米泉市勞動局第二項不認定工傷的理由缺乏法律依據。我國制定勞動法的目的之一是為了保護勞動者的合法權益，劉自榮改制雷管的行為從根本上說與企業利益相關，是為了避免煤礦生產安全上存在隱患，是從事于企業有利的行為。即使不在工作的時間和區域，只要劉自榮的行為不構成違法、犯罪或蓄意違章，則應對其認定為工傷，享受相應的待遇。因此，米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由不能成立。所適用的相關的法律、法規條款錯誤。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項之規定，判決撤銷米泉市勞動局第24號《決定》。

二審法院經審理認為：米泉市勞動局所作的第24號《決定》，對劉自榮受傷的基本事實認定清楚。劉自榮身為副礦長，理應嚴格遵守國家關于爆炸物品的管理規定，但其與所管理的炮工在工作之余私自改制延期雷管，造成人身傷害，其改制雷管的行為不但是在非工作時間和非工作區域內，且嚴重違反了國家有關的安全生產的規定，具有一定的社會危害性。根據《工傷保險試行辦法》第九條第一款之規定，不應認定為工傷，米泉市勞動局對劉自榮的工傷申請所作的認定決定，認定事實清楚，適用法律正確，決定程序合法，原審判決予以撤銷屬于適用法律錯誤，米泉市勞動局的上訴理由成立，予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第一款第(二)項之規定，判決:（一）撤銷米泉市人民法院(2002)米行初字第9號行政判決;（二）維持米泉市勞動局第24號《決定》。

新疆維吾爾自治區高級人民法院再審認為：本案中劉自榮身體受到傷害是不爭的事實，其受傷的時間和地點固然在工作時間和工作區域之外，但其改制雷管行為的目的是為了第二天的工作準備，與其工作是有關聯的。作為副礦長，對于如何安排工作是有一定職權的，不是必須經過礦長的同意。但是，是否在工作時間和工作區域不是本案的爭議所在，本案爭議的關鍵是劉自榮行為的定性。根據公安部公治辦[2002] 867號《關于將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》，在沒有任何防護條件下將瞬發電雷管改制為延期電雷管，屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，不應定性為非法制造爆炸物品的行為。劉自榮身為副礦長，具有煤礦特種作業人員操作資格。作為專業的放炮工，理應嚴格遵守國家有關爆炸物品的管理規定，其改制雷管的行為雖然不構成非法制造爆炸物品的行為，但也屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，具有一定的社會危害性。《中華人民共和國民用爆炸物品管理條例》對爆破器材的使用有嚴格的限制性規定，使用雷管的企業和操作人員均有義務嚴格遵守。劉自榮作為煤礦特種作業人員，不應以企業慣例來對抗國家的強制性規定，且其改制雷管的行為是為了避免工人因工作失誤受到處罰，而不是為了企業的合法利益或重大利益。一審法院將此種行為認定為系為了避免煤礦生產安全上存在隱患，是從事于企業有利的行為顯屬不當。劉自榮在申訴過程中提供了周天清的證詞，證明該煤礦一直將瞬發雷管改為慢發，同時也是由礦長指派而為。由于周天清在米泉市勞動局工傷認定調查中也有相關的證言證詞，現以劉自榮對其威脅利誘導致其向米泉市勞動局提供了虛假的證詞為由要求采納現有證詞，但其未提供相應證據證明劉自榮的威脅利誘行為存在，故該院對周天清的證詞不予采納。米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由充分，適用法律法規正確。原一審法院適用法律錯誤，二審法院予以改判是正確的。依據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十一條第(一)項的規定，作出（2006）新行再字第2號行政判決:維持昌吉回族自治州中級人民法院（2002）昌中行終字第32號行政判決。

最高人民檢察院抗訴認為：新疆維吾爾自治區高級人民法院(2006)新行再字第2號行政判決認定“米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由充分，適用法律法規正確”屬于認定的基本事實缺乏證據證明。(一)米泉市勞動局第24號《決定》第一條認定劉自榮不屬工傷認定事實證據不足，適用法律錯誤。第一，煤礦倉頂拉空，對煤礦安全造成隱患，且炮工無法下井工作，對生產造成影響這一事實客觀存在。雖然劉自榮改制慢發雷管有避免工人因工作失誤受到處罰的因素，但從根本上說是其身為副礦長為保證生產正常進行，為了避免煤礦生產安全上存在隱患，與其工作相關聯，是從事于企業有利的行為。即使不在工作的時間和區域，只要劉自榮的行為不構成違法、犯罪或蓄意違章，則應對其認定為工傷，享受相應的待遇。終審判決認定劉自榮改制雷管的行為是為了避免工人因工作失誤受到處罰，而不是為了企業的合法利益或重大利益屬認定事實證據不足。根據《工傷保險試行辦法》第八條規定:職工由于下列情形之一負傷、致殘、死亡的，應當認定為工傷: (一)從事本單位日常生產、工作或者本單位負責人臨時指定的工作的，在緊急情況下，雖未經本單位負責人指定但從事直接關系本單位重大利益的工作的; (四)在生產工作的時間和區域內，由于不安全因素造成意外傷害的，或者由于工作緊張突發疾病造成死亡或經第一次搶救治療后全部喪失勞動能力的。該條規定是應當認定工傷的幾種情形，據此劉自榮應依據該條第一款規定定為工傷。第二，《工傷保險試行辦法》第九條規定:職工由于下列情形之一造成負傷、致殘、死亡的，不應認定為工傷: (一)犯罪或違法; (二)自殺或自殘; (三)斗毆; (四)酗酒; (五)蓄意違章; (六) 法律、法規規定的其他情形。該條規定的是不應當認定工傷的幾種情形。而米泉市勞動局第24號《決定》適用《工傷保險試行辦法》第八條第(四)項情形，對劉自榮不予認定工傷，并未排除其他應認定工傷的情形，適用法律錯誤。(二)米泉市勞動局第24號《決定》第二條不認定劉自榮工傷的理由，適用法律錯誤。公安部《關于對未經許可將火雷管改為電發雷管的行為如何處理問題的批復》規定將火雷管改為電發雷管屬非法制造爆炸物行為，而劉自榮與余遠貴等人是將瞬發電雷管改制為延期電雷管，不符合該批復規定情形。公安部公治辦[2002] 867號《關于將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》中明確答復，對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為不應定性為非法制造爆炸物品。終審判決對劉自榮將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為不應定性為非法制造爆炸物品進行了確認。既然劉自榮的行為不應定性為非法制造爆炸物品，其行為就不構成違法或犯罪。米泉市勞動局第24號《決定》適用公安部《關于對未經許可將火雷管改為電發雷管的行為如何處理問題的批復》和《工傷保險試行辦法》第九條第(一)項的規定認定劉自榮不屬工傷，適用法律錯誤。終審判決先認定“改制雷管的行為屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，具有一定的社會危害性”，從而認定“米泉市勞動局認定劉自榮不屬工傷的理由充分，適用法律法規正確”，是錯誤的。(三)終審判決適用法律錯誤。人民法院審理行政案件，主要是對行政行為的合法性進行審查，具體來說主要是審查行政機關作出的具體行政行為所依據的事實證據是否充分，適用法律法規是否正確。具體行政行為有主要證據不足、適用法律法規錯誤、違反法定程序、超越職權、濫用職權五種情形之一的，根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條的規定應判決予以撤銷。本案終審判決已認定劉自榮改造電雷管行為，不屬非法制造爆炸物品行為，也就對米泉市勞動局第24號《決定》中不認定劉自榮工傷的一條理由予以了否定，按照法律規定應當判決予以撤銷。綜上所述，新疆維吾爾自治區高級人民法院(2006)新行再字第2號行政判決認定事實與適用法律均有錯誤。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第六十四條之規定，向本院提出抗訴，請求依法再審。

本院認為：《企業職工工傷保險試行辦法》第八條第（一）項規定，從事本單位日常生產、工作或者本單位負責人臨時指定的工作的，在緊急情況下，雖未經本單位負責人指定但從事直接關系本單位重大利益的工作負傷、致殘、死亡的，應當認定為工傷。劉自榮作為米泉市鐵廠溝鎮第三煤礦副礦長，其基于煤礦正常生產的需要而與其他炮工一起在工人宿舍內將瞬發電雷管改制成延期電雷管，并因雷管爆炸而受傷，盡管其中不能排除具有避免工人因工作失誤遭受處罰的因素，但該行為顯然與本單位工作需要和利益具有直接關系，符合《企業職工工傷保險試行辦法》第八條第（一）項規定的情形。公安部《關于對將瞬發電雷管改制為延期電雷管的行為如何定性的意見》（公治辦[2002]867號）認為，雷管中含有猛炸藥、起爆藥等危險物質，在沒有任何防護的條件下將瞬發電雷管改制為延期電雷管，屬于嚴重違反國家有關安全規定和民爆器材產品質量技術性能規定的行為，不應定性為非法制造爆炸物品的行為。參照上述規定，本案劉自榮將瞬發電雷管改制成延期電雷管的行為，不屬于《企業職工工傷保險試行辦法》第九條第（一）項規定的 “犯罪或違法”情形。原米泉市勞動局作出第 24號《決定》的理由和依據，與本案事實和有關規定不符，本院不予支持。新疆維吾爾自治區高級人民法院（2006）新行再字第2號行政判決認定劉自榮改制雷管行為是為了避免工人因工作失誤受到處罰，而不是為了企業的合法利益或重大利益，并據此判決維持昌吉回族自治州中級人民法院( 2002)昌中行終字第32號行政判決，屬于認定事實證據不足，適用法律不當，應予糾正。最高人民檢察院抗訴理由成立，本院予以采納。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第（二）項、第六十一條第（二）項之規定，判決如下：

一、撤銷新疆維吾爾自治區高級人民法院作出的（2006）新行再字第2號行政判決；

二、撤銷新疆維吾爾自治區昌吉回族自治州中級人民法院（2002）昌中行終字第32號行政判決；

三、維持新疆維吾爾自治區米泉市人民法院（2002）米行初字第9號行政判決；

四、新疆維吾爾自治區烏魯木齊市米東區人力資源和社會保障局應在收到本判決之日起兩個月內重新作出具體行政行為。

一、二審案件受理費共計200元，由新疆維吾爾自治區烏魯木齊市米東區人力資源和社會保障局負擔。

本判決為終審判決。

審　判　長　 蔡小雪

審　判　員　 李德申

代理審判員　 吳景麗

二〇一三年三月二十一日

書　記　員　 李林濤