——兼論《行政訴訟法》第三條第三款

新修訂的《行政訴訟法》第三條第三款規定：被訴行政機關負責人應當出庭應訴。不能出庭的，應當委托行政機關相應的工作人員出庭。首次在總則中以單獨條文的形式規定行政機關負責人出庭應訴制度，將其上升為了一項基本原則，表明行政機關負責人出庭是原則，不出庭是例外，并且行政機關負責人在確實不能出庭應訴時，必須委托相應的工作人員出庭應訴。言下之意即在行政訴訟中，必須保證有被訴行政機關的工作人員出庭應訴。行政機關派員參加訴訟，接受法院審查，聽取原告和第三人的訴求，表達的是對司法的尊重，維護了法律的尊嚴。該條文意義重大，彰顯了我國法治水平的提升，但仍有幾個問題需要明確。

一、行政機關負責人的范圍

筆者認為，行政機關負責人包括正職領導和副職領導。一般來說出庭應訴的行政機關負責人是行政機關的正職領導或作出被訴行政行為的內部機構的分管領導。

被訴行政機關的法定代表人主持單位的全面工作，管理單位的日常事務，事務繁忙，要求其應訴每一個行政訴訟案件，某種程度上會降低行政管理效率，影響行政機關正常執法工作的開展。況且，法定代表人是統領全局，下面設置了具體分管領導，對于涉訴行政行為，法定代表人可能還沒有具體分管領導了解，強制要求法定代表人出庭應訴，達不到訴訟效果。行政訴訟中，應由行政機關根據具體涉訴行政行為，從被訴行政行為熟悉程度、利于糾紛化解等角度出發確定具體應訴人。

被訴行政機關負責人出庭應訴時，如果是法定代表人，只需向法院遞交法定代表人身份證明即可，如果是非法定代表人，則需要在遞交法定代表人身份證明之余，還應遞交負責人身份證明，該證明需載明職位。

二、相應工作人員的范圍

筆者認為，相應的工作人員是指具體作出被訴行政行為的工作人員，或被訴行政機關法制部門的工作人員等，不包括行政機關以外的法律顧問或其他一般工作人員。

具體作出被訴行政行為的工作人員是具體執法人，了解事情始末，在庭審中可以當場就被訴行政行為進行合法性解釋與說明，有利于緩解對方當事人的對抗情緒，也可以及時聽取對方的意見與建議，在以后的執法活動中糾正不當之處；行政機關法制部門的工作人員，了解本單位情況，又具有法律專業知識，可以強化訴訟的目的性與專業性。法律明文規定行政機關必須派員參加訴訟，是一種立場，表達的是對司法的尊重，對法律的尊重。如果允許行政機關一般工作人員、法律顧問等代替被訴行政機關負責人出庭應訴，就失去了該條的立法目的。

相應工作人員接受指派出庭時，應當遞交書面的法定代表人身份證明、負責人身份證明、以及自己的身份證明，并在自己的身份證明上載明負責人不能出庭的正當理由、委托負責人簽名及工作人員崗位和職務。

三、委托的含義

筆者認為，行政機關負責人在不能出庭應訴時委托的相應工作人員不屬于第三十一條中一般意義上的訴訟代理人，前后委托屬于不同概念。

一、委托的主體不同。第三條規定中的委托主體為承擔出庭應訴義務的行政機關負責人，第三十一條中的委托主體是當事人（含被訴行政機關、原告第三人）、法定代理人。

二、委托的對象不同。第三條規定限定了委托對象為相應的工作人員，即具體作出被訴行政行為的工作人員或行政機關法制部門的工作人員，是一種強制性規定；第三十一條中的委托對象為律師、法律工作者、公民等，是否委托由當事人、法定代理人自行決定，不是強制性規定。

三、委托的人數不同。第三條未規定出庭的相應工作人員的數量；第三十一條則限定為一至二人。

四、委托的條件不同。第三條規定中的委托是行政機關負責人不能出庭應訴時，才能委托相應工作人員代為履行出庭應訴義務；第三十一條中的委托代理人，不管被訴行政機關負責人是否出庭應訴，均可以接受委托參與訴訟，發揮其輔助訴訟的作用。

五、委托的方式不同。相應工作人員一般是接受單位的指令參加訴訟，是履行其作為單位成員的義務，往往沒有拒絕的權利；而委托代理人通過委托合同的方式接受委托，有拒絕接受委托的權利，并以合同界定雙方的權利義務。

綜上，第三條中的委托更像是一種指派，相應的工作人員接受被訴行政機關負責人的指派，代表其參加訴訟，行使相關的訴訟權利與義務。他的訴訟行為，對被訴行政機關具有約束力，直接影響訴訟進程。

相應工作人員出庭應訴時，因是代表負責人參與訴訟，一般應視其為擁有與全權代理等同的權限，無需再加以說明。同時，相應工作人員應以一名為限。

四、訴訟法律地位問題

《行政訴訟法》修訂前，行政機關法定代表人在行政訴訟中常常缺位，副職領導或接受委托參與訴訟的相應的工作人員往往以委托代理人身份出庭。筆者認為這種以委托代理人身份出庭的方式，是一種程序上的角色錯位。《行政訴訟法》修訂后，解決了行政訴訟中被訴行政機關負責人缺位問題，也明確了無論是被訴行政機關負責人，還是受委托參與訴訟的相應的工作人員均是被訴行政機關在行政訴訟中的代表。

2000年3月10日實施的《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十四條第二款規定“不具備法人資格的其他組織向人民法院提起訴訟的，由該組織的主要負責人作訴訟代表人；沒有主要負責人的，可以由推選的負責人作訴訟代表人“。這規定盡管是針對一個組織作為原告參加訴訟的問題，但其基本原理應與組織作為被告也是一樣的，可參照適用。

2015年4月20日通過的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第五條規定，行政機關負責人出庭應訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。這無異是承認不管出庭的行政機關負責人是法定代表人還是其他副職，都具有相當于法定代表人程度的訴訟地位。法定代表人出庭應訴的，直接表述為法定代表人，但副職畢竟不是法定代表人，應當另以稱呼加以區別，表述為訴訟代表人更為妥當。這一定位既符合立法本意，也符合法理邏揖。在被訴行政機關負責人不能出庭應訴時，受其指派參與訴訟的相應工作人員，作為指定的訴訟代表，也應表述為訴訟代表人較為妥當。

(中國法院網祁東法院)