裁判要旨

對于單方交通事故，在交警部門未作出交通事故責任認定的情況下，社會保險行政部門不能以未經劃分事故責任為由不予工傷認定。

案情

杜芝臣生前是山東鳳祥實業有限公司職工。2013年1月4日凌晨1時30分左右，杜芝臣在下班后騎電動車回家途中，由于雪后路面結冰不慎摔倒，后于凌晨2時50分左右被送往醫院救治。1月8日經搶救無效死亡，死亡原因被診斷為蛛網膜下腔出血。杜芝臣發生交通事故后，交通警察部門未出具交通事故責任認定書。2013年1月16日、1月20日，杜光峰（杜芝臣之子）及鳳祥公司分別以杜芝臣下班途中因事故死亡為由向山東省聊城市人力資源和社會保障局提出工傷認定申請。2013年2月5日，聊城市人社局作出聊人社工傷陽（2013）50011號《不予工傷認定決定書》，以申請人未能提供證明杜芝臣事故責任的相關證據為由決定不予工傷認定。蘇秀蘭（杜芝臣之妻）、杜光峰不服，向法院提起行政訴訟，要求撤銷聊城市人社局作出的不予工傷認定決定。

裁判

山東省聊城市東昌府區人民法院經審理認為，被告作出的不予工傷認定決定認定事實不清，證據不足，依法應予撤銷。依照行政訴訟法第五十四條第（二）項之規定，判決撤銷被告的不予工傷認定決定。

聊城市人社局不服一審判決，上訴至聊城市中級人民法院。

聊城中院經審理認為，《工傷保險條例》第十四條第(六)項規定，在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。本案中，杜芝臣在下班途中騎電動車摔倒致死，被上訴人因此提起工傷認定申請。雖然沒有交警部門出具交通事故責任認定書，但上訴人也并未能提供證據證明杜芝臣負交通事故的主要責任，上訴人以被上訴人不能提供相應證據為由而作出不予工傷認定決定，實際上等同于推定杜芝臣在交通事故中承擔主要責任或者全部責任，此種推定并沒有事實依據。上訴人作出不予工傷認定決定屬認定事實不清、證據不足，依法應予撤銷，原審法院判決撤銷并無不當。依據行政訴訟法第六十一條第（一）項之規定，判決駁回上訴，維持原判。

評析

《工傷保險條例》第十四條第（六）項規定：“職工在上下班途中，受到非本人主要責任的交通事故或者城市軌道交通、客運輪渡、火車事故傷害的，應當認定為工傷。”具體到本案中，杜芝臣是第三人公司職工、在下班途中發生事故、因交通事故受傷害三個要件已獲確認。杜芝臣在此次事故中承擔責任的程度。職工在交通事故中承擔責任的程度，需結合職工在事故中的過錯程度和對事故后果所產生的作用等因素來進行劃分。對于一般性質的交通事故，社會保險行政部門會根據交警部門作出的事故責任認定來作為工傷認定的依據，但本案中交警部門并未就杜芝臣所發生的單方交通事故作出交通事故責任認定。在此情形下，上訴人聊城市人社局以被上訴人無證據證明杜芝臣在事故中不承擔主要責任為由，作出了不予工傷認定的決定。

按照舉證規則，上訴人既然明確作出不予工傷認定決定，就應提供證明其決定正確合法的依據，也即承擔提供杜芝臣在事故中承擔主要責任或者全部責任證據依據的舉證責任。本案中，上訴人在沒有足夠證據證明杜芝臣承擔事故全部或者主要責任的情況下直接作出《不予工傷認定決定書》，屬主要證據不足。

我們把類似于本案中上訴人聊城市人社局直接作出不予工傷認定決定的行為歸于“積極不作為”的情形。實踐中在處理類似的工傷認定申請時，社會保險行政部門更多地采取了“消極不作為”的應對方式，其往往會以沒有相關意見認定系非本人主要責任的交通事故為由而長時間中止工傷認定程序。如果社會保險行政部門要求按照《工傷保險條例》第二十條第三款的規定，要求工傷認定申請人等待或者請求交警部門作出交通事故責任認定，那么案件必然會被無限期地拖延下去。上述兩種情形對于居于弱勢地位的當事人而言都是不公平的，亦不利于行政效率的實現。

社會保險行政部門作出上述不予認定或者中止認定程序行為的原因，仍源于對《工傷保險條例》關于不認定工傷或者不視同工傷特殊情形的舉證責任分配問題的錯誤理解。《工傷保險條例》規定特殊情形下不能認定工傷或者不視同工傷，是以社會保險行政部門能夠提供證明相關否定性的特殊情形存在的證據作為前提的，此種情形下的舉證責任不應該由工傷認定的申請者承擔。在此類案件中，社會保險行政部門既然認定了在事故過程中存在排除工傷認定的特殊情形，那么就必須提供能夠證明存在特殊情形的證據，否則不能以未出具交通事故責任認定書為由而不予認定或者拖延認定。

在交警部門未作出事故責任認定的情況下，社會保險行政部門應在調查核實的基礎上積極履職，結合相關事實證據對職工在事故中承擔的責任程度作出衡量判斷。必要時也可引入第三方專業機構的鑒定意見來作為依據，并據此作出工傷認定與否的決定，而非簡單地向申請人下達補正交通事故責任書通知，要求申請人提供職工在事故中不負事故主要責任的證明。

在沒有交通事故責任認定書的情況下，社會保險行政部門對事故職工在事故中所承擔的責任程度所作出的判斷帶有較強的專業技術特點，人民法院在審理案件時應認定行政機關的此種認定屬依法行使自由裁量權的范疇，審查界點應限于社會保險行政部門是否進行了完全程度的履職。第一，對于社會保險行政部門不作為類的案件，除非事故責任程度確至明顯可判定之程度以至于法官足以確信社會保險部門有推諉失職之嫌，人民法院一般均宜判決社會保險行政部門在重新調查核實基礎上作出工傷認定決定，以尊重行政機關的裁量決斷權；第二，若社會保險行政部門基于履行工傷認定法定職責之需要，在充分進行調查核實后認定存在職工負主要責任或者全部責任之情形，進而明確地作出不予工傷認定決定，此時人民法院所進行的審查亦應謹慎克制，而不得輕易推翻行政機關的決定。