基本案情

2008年，煤業(yè)公司職工郭某因一期塵肺被認(rèn)定為工傷。同年9月，郭某與煤業(yè)公司解除勞動(dòng)關(guān)系。10月，郭某又回到煤業(yè)公司工作。2014年2月，郭某被診斷為煤工塵肺貳期，以此為由遞交材料提出工傷認(rèn)定申請(qǐng)。某區(qū)人社局查閱檔案核實(shí)材料后，認(rèn)為郭某患一期塵肺已被認(rèn)定為工傷，煤工塵肺貳期屬傷殘情況發(fā)生變化，故作出工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理決定書。郭某不服該決定書，遂提起行政訴訟。

分歧

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)是否受理可采用實(shí)質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)，因區(qū)人社局查閱相關(guān)材料后已認(rèn)定郭某塵肺貳期僅是同一職業(yè)病的不同傷殘情況，故作出工傷認(rèn)定申請(qǐng)不予受理決定書并無不當(dāng)。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，對(duì)工傷認(rèn)定申請(qǐng)是否受理僅應(yīng)進(jìn)行形式審查，不應(yīng)在受理階段便進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，并以此為由作出不予受理決定書。

法官評(píng)析

筆者同意第二種觀點(diǎn)，理由如下：

1、從提交申請(qǐng)材料的法律依據(jù)上看。第一種觀點(diǎn)源自《工傷認(rèn)定辦法》第八條規(guī)定，對(duì)勞動(dòng)者提交工傷認(rèn)定申請(qǐng)材料完整的，勞動(dòng)行政部門作出受理或者不予受理的決定，故對(duì)申請(qǐng)材料的審核可為實(shí)質(zhì)性審查。該觀點(diǎn)陷入片面解釋法律的誤區(qū)：首先，從法律位階上看，《工傷保險(xiǎn)條例》系國(guó)務(wù)院制定，《工傷認(rèn)定辦法》由勞動(dòng)和社會(huì)保障部頒布，故后者不可突破前者的相關(guān)規(guī)定。在《工傷保險(xiǎn)條例》并未明確申請(qǐng)材料的審查標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，不能認(rèn)為《工傷認(rèn)定辦法》對(duì)此作出了明確認(rèn)定，否則即是下位法對(duì)上位法規(guī)定的限縮，且損及當(dāng)事人權(quán)益。其次，《工傷認(rèn)定辦法》作如此規(guī)定，應(yīng)是考慮到實(shí)際操作中存在即使當(dāng)事人提交的申請(qǐng)材料完整，但亦會(huì)存在其余程序性事項(xiàng)不符合的情況，如已經(jīng)超過了申請(qǐng)期限且無正當(dāng)理由等事項(xiàng)，進(jìn)行受理并無實(shí)質(zhì)意義，可以不予受理。

2、從提交申請(qǐng)材料的證明程度上看。按工傷保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定，勞動(dòng)者提起工傷認(rèn)定申請(qǐng)時(shí)提供材料的種類是明確的，但材料要達(dá)到何種證明程度才符合工傷認(rèn)定的申請(qǐng)條件，在法律規(guī)定和現(xiàn)實(shí)操作中相對(duì)模糊。《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定，在工傷認(rèn)定階段的舉證責(zé)任分配中，是否為工傷的舉證責(zé)任主要由用人單位承擔(dān)。舉重以明輕，在工傷申請(qǐng)階段，勞動(dòng)者應(yīng)擔(dān)負(fù)初步證明責(zé)任即可，若要求勞動(dòng)者在提起工傷申請(qǐng)時(shí)便需提交相對(duì)完整、能充分證明工傷的材料，不僅與工傷保險(xiǎn)的立法目的相悖，更是無視工傷認(rèn)定案件中勞動(dòng)者處于天然的弱勢(shì)地位。因在工傷申請(qǐng)中勞動(dòng)者擔(dān)負(fù)的是初步證明責(zé)任，與此相對(duì)應(yīng)，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)材料的審核應(yīng)為形式審查。若為實(shí)質(zhì)審查，則與勞動(dòng)者的證明責(zé)任相沖突，不僅與現(xiàn)實(shí)需求不符，更增加了勞動(dòng)者不必要的舉證負(fù)擔(dān)。

3、從工傷認(rèn)定程序的階段劃分來看。按依法行政原則，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)需按相應(yīng)法定步驟進(jìn)行，工傷認(rèn)定流程可分為申請(qǐng)、受理、舉證、調(diào)查核實(shí)、認(rèn)定等階段。《工傷保險(xiǎn)條例》第十九條規(guī)定，在受理工傷認(rèn)定申請(qǐng)后，社會(huì)保險(xiǎn)行政部門才能行使調(diào)查核實(shí)職權(quán)。例如，根據(jù)勞動(dòng)者提交的材料問詢證人，作調(diào)查筆錄；向用人單位發(fā)出舉證通知，要求舉證等。由此，申請(qǐng)、受理屬于程序性處理階段，還須經(jīng)過各方當(dāng)事人的舉證、社會(huì)保險(xiǎn)行政部門對(duì)證據(jù)材料的調(diào)查核實(shí)等實(shí)體性處理階段，行政機(jī)關(guān)才能作出是否為工傷的認(rèn)定。故在程序性的申請(qǐng)、受理階段，其審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為形式審查。本案中，區(qū)人社局在申請(qǐng)、受理階段便進(jìn)行了查證與核實(shí)，已對(duì)郭某是否屬于工傷作了實(shí)質(zhì)性判斷。

綜上，行政機(jī)關(guān)未能區(qū)別工傷認(rèn)定中的不同階段及相對(duì)應(yīng)的不同職責(zé)，混淆了受理工傷申請(qǐng)的審查標(biāo)準(zhǔn)，使本應(yīng)為程序性的文書擔(dān)負(fù)起了實(shí)體性的責(zé)任，故該不予認(rèn)定決定書應(yīng)予撤銷。

（作者：陳小康、景象、顧魯曉，重慶市高級(jí)人民法院、重慶市第一中級(jí)人民法院、重慶市江北區(qū)人民法院）