超過1年能申請工傷認定嗎？

法官詳解不應算超期的理由

【案情】

2018年8月，個體工商戶A的經營者委托其子（系B公司法定代表人）將承包的工程項目交由自然人C施工，D為C雇傭的工人。D于2018年11月6日在工作中受傷，后于2019年9月5日以B為用人單位申請工傷認定。同年12月6日，社會保險行政部門（以下簡稱社保部門）以D未能提供與B存在勞動關系的證明為由，作出不予受理決定。2020年5月20日，D又以A為用人單位提出工傷認定申請。同年6月3日，社保部門以超過一年申請期限為由不予受理。D不服，訴諸法院。

【分歧】

針對D于2020年5月20日所提工傷認定申請是否超過法定期限問題，有以下兩種處理意見:

第一種意見認為，D于2018年11月6日受傷，其至2020年5月20日才以A為用人單位提起工傷認定申請，且不存在《最高人民法院關于審理工傷保險行政案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》）第七條規定的可以延長申請期限情形，社保部門認定超期的決定無誤。

第二種意見認為，D的申請未超過法定期限。

【評析】

筆者贊同第二種觀點，理由如下：

首先，法律規定的工傷認定申請期限不屬于除斥期間。《工傷保險條例》第十七條第二款規定，工傷職工或者其近親屬等在事故傷害發生之日或者被診斷、鑒定為職業病之日起1年內，可以直接向社保部門提出工傷認定申請。雖然，法律沒有明確規定該條文中的“1年期限”是否屬于除斥期間，但根據國務院原法制辦《關于對〈工傷保險條例〉第十七條、第六十四條關于工傷認定申請時限問題的請示》的復函以及《規定》第七條第一款規定：“由于不屬于職工或者其近親屬自身原因超過工傷認定申請期限的，被耽誤的時間不計算在工傷認定申請期限內。”可知，法定的“1年期限”并非除斥期間。

其次，從應然角度講，工傷認定申請時限宜參照訴訟時效的中止、中斷規定操作。民事訴訟中的訴訟時效，是指權利人在法定的時效期間內不行使權利，喪失請求人民法院依法保護其權利的制度。訴訟時效屬于可變期間，能夠發生中斷、中止。工傷認定的性質屬于行政確認，由其衍生的申請期限制度，也屬于行政范疇。按理說，工傷認定申請期限無法與適用于司法領域的訴訟時效規定直接相融。但從行政確認具有準司法性質、行政確認的結果具有法律效力、工傷認定申請期限規定在設計上也有督促勞動者盡快行使權利（否則經過法定期間，效力將減損）的功能，特別是從依法保護勞動者的應然角度分析，社保部門在對工傷認定申請時限的把握上參照民事訴訟的中止、中斷模式運行，并無不當。對此，最高人民法院在2014年2月印發的《行政審判辦案指南(一)》（以下簡稱《指南》）中指出：申請工傷認定的“1年期限”可因不歸責于申請人的正當事由中止或者中斷。

再次，從實然角度分析，D的申請不應被認定為超期。《規定》第七條第二款具體列舉了以下五種可以不計算在申請期限的情形：（一）不可抗力；（二）人身自由受到限制；（三）屬于用人單位原因；（四）社保部門登記制度不完善；（五）當事人對是否存在勞動關系申請仲裁、提起民事訴訟。雖然本案討論所涉問題不在此列，但從反向角度講，如果有可相提并論的扣除期限因素是《規定》第七條第二款沒有涵蓋的，則無法以該規定作為評判相關申請期限是否超期的依據，進而得出否定性結論。

究其原因有：

一是《規定》不排斥《指南》的適用。《規定》屬于司法解釋，其法律效力雖然高于《指南》，但其第十條僅是強調：“與本規定不一致的，以本規定為準”。依此，對于《指南》中《規定》沒有作出規范的內容，仍有參照適用余地。

二是根據“舉輕以明重”解釋原則，權利人對是否存在勞動關系申請仲裁、提起民事訴訟的處理時限，尚能不計算在申請期限內，那么其自提起工傷認定申請起至社保部門作出的相關決定生效時止所耗費的時間，即便不能被中止、中斷，至少也應享有“不計算在申請期限”的待遇。

三是現實中，有些工傷保險責任主體并不明朗，特別是在存在違法轉包、分包、掛靠關系中，部分勞動者可能僅知道包工頭姓名，至于發包人或被掛靠單位是誰則不清楚。在此情況下，如果社保部門對勞動者就同一起工傷事故以不同用人單位提起的工傷認定，在申請期限審查的尺度上過于苛責，顯然有違工傷保險的立法本意。本案中，D誤以為B的行為是代表B，故其以B為用人單位首次提起工傷認定申請。對于社保部門2019年12月6日作出的不予受理決定，D有權選擇在知道之日起六個月起訴，也有權選擇不起訴。同樣的，針對同一事故，賦予D是在對該不予受理決定起訴后再以正確的承擔工傷保險責任單位提起工傷認定申請，還是直接在包括該起訴期限在內的有效申請期限內重新提出申請之選擇權，應是工傷認定申請制度的應有之義。由是，按D最快于2019年12月6日知道第一次不予受理決定結果，其于2020年5月20日以A為用人單位提起的工傷認定申請，不應視作超期。