行政訴訟的被告不是行政機關的工作人員，而是行政機關本身。在行政訴訟中，行政主體始終作為被告，這是行政訴訟的一大特點。根據行政訴訟法和最高人民法院有關司法解釋的規定，行政主體作被告的情況主要有以下幾種：作出行政行為的行政機關作被告；改變原行政行為的復議機關作被告；由法律、法規授權的組織所作的具體行為，該組織是被告；委托某一組織作出行政行為的，委托的行政機關是被告；行政機關的內設機構、派出機構作出行政行為的，該行政機關是被告；行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。
如果有被告資格的主體被撤銷，其被告資格轉移給其他行政機關。這里需要把握的問題是：被告資格轉移的條件。有被告資格的行政機關或授權組織被撤銷，在法律上該主體已經被消滅。行政機關被撤銷后，其職權繼續由其他主體行使的，如職權歸入新組建的行政機關，分別由兩個機關行使或者被收歸人民政府。被告是繼續行使職權的機關。行政機關被撤銷的，其行政職權隨政府職能轉變而不復存在，下放到企業或社會組織的，由作出撤銷決定的行政機關為被告。
行政訴訟法第四十九條規定了提起訴訟需要符合的4項條件。就行政訴訟起訴、立案而言，該條第二項所列“明確的被告”起訴條件，并不容易理解和掌握。實踐中，對該項規定的理解與認識偏差，一定程度上影響了行政案件的立案和審理。
筆者認為，“明確的被告”這一起訴條件可以從以下幾個方面進行理解。
一、明確的被告要求該被告應是行政主體
行政訴訟不同于民事訴訟、刑事訴訟，是關于“民告官”的制度。行政訴訟中的被告是恒定的，即只能由行政機關等行政主體充當。普通的公民、企業法人或非法人組織等不能作為行政訴訟的被告。
行政訴訟中明確的被告首先要求該被告應是行政主體。根據行政訴訟法第二條的規定，被告應是行政機關或者法律、法規、規章授權的組織等行使行政管理職權的主體。因此，原告在行政起訴中將公民個人或者黨的機關、人大、政協、法院、檢察院等非行政主體作為被告對象的，應認定為不符合起訴條件中關于明確的被告這一起訴條件要求。
二、明確的被告應是清楚、可以指認的被告
一般而言，原告起訴時所列的被告，需要有被告的單位名稱、住所地、法定代表人或主要負責人姓名等相關信息，以便人民法院立案受理和審理。對原告而言，其所列的被告信息應是清楚的，可以具體指認的。
雖然，起訴時原告可能未提供或正確提供被告的住所地、法定代表人等信息，但至少其所列的被告名稱應盡量準確并可以據此得到確定，以此區別于其他行政主體。比如，原告起訴所列被告為區城管局，雖然其確切的名稱是區城市管理行政執法局，通常應認為該被告名稱還是清楚的，能夠具體的指認，不會影響到立案。當然，若原告所列被告的名稱不夠清楚、難以區別于其他行政主體而容易引起混淆或者以明顯不存在的行政主體為被告，實務中應認為該被告不能夠明確。
三、明確的被告應是具體的被告
這里的具體是指作為被告對象的行政主體需要具體，即原告所列的被告應具體到是一個被告、還是兩個或多個被告等。對行政行為不服起訴，可以根據行為作出主體確定的被告對象一般只有一個，而不會是兩個或多個。原告不能以模棱兩可的方式列明實施某一行為的行政主體，可能是這個，也可能是那個，而均將其列為被告，以增加被告適格的勝算。
除行政行為共同作出或者復議機關決定維持原行政行為等作為共同被告的情形，起訴條件中明確的被告并不需要多個被告。比如，對房屋征收決定不服以作出征收決定的縣區政府為被告，若原告還以征收辦、住建局或者鄉鎮政府等一并作為被告，顯然該被告是不夠具體的。實踐中，無論原告出于何種原因，在一個訴訟中列明多個被告或需要選擇確定被告，除符合共同被告的情形下外，通常應認為該被告不夠具體，不符合明確的被告要求。對此，人民法院立案時可以給予必要的訴訟指導，若堅持起訴，應以不符合起訴條件為由裁定駁回。
四、明確的被告不等于被告主體適格
行政訴訟中明確的被告是起訴條件，立案登記時對所列被告的要求程度并不高。起訴條件中要求的明確的被告，并不等于原告所列被告主體適格。起訴中有無明確的被告是起訴條件，是否具備影響起訴能否立案的問題；而被告主體是否適格，更多的影響到立案后行政案件的程序或實體處理問題。因此，原告起訴所列被告是否符合行政訴訟法第二十六條及司法解釋關于適格被告的規定，不應影響行政案件的起訴和立案。
人民法院實行立案登記制，雖然立案時并不審查被告是否適格的問題，但為減少訟累、節約司法資源和化解行政爭議，人民法院立案時可以根據已有的法律規定和原告所提交的訴訟材料等綜合分析原告起訴時的被告，以此給予當事人必要的法律釋明，建議原告變更被告、修改訴狀，減少原告程序性的敗訴風險。
（作者單位：江蘇省淮安市中級人民法院）
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